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公开
苏自然资提〔2023〕83号签发人：张国梁
对省政协第十三届一次会议
第0757号提案的答复
李建春委员：
您提出的关于进一步开发城市地下空间，解决城市中心拥堵问题的提案收悉，现答复如下：
我们高度赞成您的建议。科学合理地开发利用城市地下空间，是缓解城市人地紧张矛盾、提高城市空间资源利用效率、促进土地节约集约利用，解决城市中心拥堵问题的重要手段。为此，近年来我们主要开展了以下工作：
1、在全国较早出台省级地下空间开发利用促进政策
我省地下空间开发利用有着良好的工作基础，已经建立了较为完善的地下空间规划、建设、管理制度体系，建设规模和建设水平一直位居全国前列。随着城镇化快速推进、城市出行机动化趋势和土地资源紧张等多方面因素影响，地下空间在我省城市发展中的重要性日益凸显。为进一步推动地上地下空间复合利用，2020年省政府在全国较早出台《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》（苏政办发〔2020〕58号），从地下空间资源调查、空间规划、权属制度、规划建设管理、安全利用等方面提出了系统性的政策要求。
2、逐步建立较为完善的地下空间规划管理体系
地下空间开发利用一直都是国土空间规划关注的重点。早在2010年，为超前应对机动车增长、地下交通和高层建筑建设需求，我省就部署各地加强城市地下空间规划管理工作，相继出台《江苏省城市地下空间开发利用规划编制导则》《江苏省城市地下空间开发利用“十三五”规划》等配套政策，指导各地建立了覆盖宏观（总体规划）、中观（专项规划）、微观（详细规划）的地下空间规划体系，着力推动地下空间资源有序开发利用。
中央提出建立国土空间规划体系的要求后，我厅要求各地依据国土空间总体规划，因地制宜编制完善城市地下空间开发利用专项规划，合理确定开发利用目标与战略，统筹安排各类地下设施和项目布局。特别是城市中心区、交通枢纽、地铁站点周边等重点地区，要加强地上地下一体化综合规划，高效整合利用地下空间资源。在详细规划中要加强专项规划落实，明确各类用地的地下空间开发利用具体要求。
3、加强城市综合交通和地下空间的统筹规划
城市交通一直都是国土空间规划的重要内容，做好地下空间开发利用也是解决城市交通问题的重要手段。城市交通问题虽然表面上是机动车迅速增长带来的交通拥堵，但根源上是城市用地布局和交通路网通行能力不匹配，以及各类交通方式缺乏综合统筹和合理分工等原因。为此，我们早在2005年就着手加强城市综合交通规划管理工作，通过出台多版《江苏省城市综合交通规划编制导则》，指导各地结合国土空间总体规划（含原城市总体规划）同步编制城市综合交通规划，明确城市交通发展战略，加强各类交通方式协调，优化城市路网结构，促进城市空间布局与交通路网相衔接。
此外，我们积极指导符合要求的城市编制城市轨道交通线网规划，促进轨道交通规划建设与城市人口分布、空间布局、地上地下空间利用相协调。重视发挥轨道交通对缓解城市交通拥堵、带动地下空间开发的重要作用，加强站点地区地上地下空间整体规划，推动“立体枢纽”建设。
4、积极推进城市停车问题系统治理
地下停车是城市地下空间开发的主要用途。苏政办发〔2020〕58号文明确各地要以加强地下停车设施建设为重要抓手，多措并举加强城市停车治理，提高城市道路通行能力，着力改善步行、自行车出行环境。为深入解决群众“急难愁盼”的停车难问题，省住房和城乡建设厅自2018年起牵头组织实施“停车便利化工程”，通过出台政策措施、加强监督指导，指导各地加强地下空间的停车功能，不断推动城市停车难、停车乱问题逐步缓解。如为缓解学校、医院、景区等重点区域停车矛盾，积极指导各地开发地下空间资源，建设学校地下“接送中心”、沉井式停车库、人防工程停车场等。5年来全省累计增加公共停车泊位近100万个，有效改善了老旧小区内部停车及周边交通状况。
5、推动人防工程“平战结合”发挥综合效益
省国防动员办公室（省人防办） 充分发挥部门特点，合力推动地下空间开发利用。2016年提请省政府办公厅出台《关于推动人防工程建设与城市地下空间开发融合发展的意见》，2019年出台《江苏省城市人民防空工程专项规划编制导则》，指导各地严格落实结建政策和地下空间兼顾人民防空的要求，合理布局人防工程，提高人防工程综合利用效率。指导各地通过结合城市广场绿地、老旧小区改造修建地下停车场，结合火车站、汽车站、地铁等交通枢纽修建地下换乘停车设施，结合城市中心城区修建综合性地下交通、商业和停车设施，结合中小学操场等空间修建地下接送和停车场等方式，促进人防工程“平战结合”使用。积极推进人防工程停车位开发利用,推行人防工程智慧停车服务和共享开放。政府投资建设的公共人防工程，主动接入省、市两级停车信息管理平台,依法依规向社会公开人防工程停车场位置、泊位等实时信息,提高人防工程停车周转率。
6、加强城市地下基础设施建设管理和安全运行
城市地下空间是各类市政管线等基础设施的主要载体，是城市安全运行的“生命线”。为规范地下基础设施建设管理，2020年以来，省住房和城乡建设厅牵头组织开展城市地下管网专项整治活动，印发《江苏省加强城市地下市政基础设施建设工作方案》，推动市政基础设施建设与地下空间开发同步规划、同步设计、同步施工、同步验收，推广地下空间分层使用，提升城市地下市政基础设施安全韧性。组织试点城市推进城市生命线安全工程建设，按照“综合监管+智慧监测”思路，运用物联网、云计算、大数据等信息技术，提高城市基础设施本质安全和数字化、智慧化治理服务水平。
7、完善产权制度促进地下空间“资源”变“资产”
为激发市场活力推动地下空间开发利用，保障地下空间建设主体和产权主体权益，我们持续建立健全城市地下空间权属管理和有偿使用制度。苏政办发〔2020〕58号文细化了地下空间建设用地使用权设定、有偿使用、确权登记、权属交易等具体要求，明确开发利用城市地下空间，应当依法取得地下空间建设用地使用权。各地可依据国土空间规划设立地下空间建设用地使用权，并纳入土地有偿使用合同或划拨决定书。地下空间所涉建设用地使用权、建（构）筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利可依法办理不动产登记，登记后可依法转让、出租和抵押。
您提出的建议很重要，对我们推进相关工作很有指导意义。如您提出建立地下空间生态圈，实现地下阳光、空气、水和植被的自循环，实现地下空间碳中和，很有创新性、前瞻性。您提出的关于南京市交通拥堵问题和治理建议，我们将在结合指导《南京市国土空间总体规划（2021-2035）》《南京市城市综合交通规划（2021-2035）》等工作中，向南京市做好相关建议告知和规划审查。
今后，我厅将结合您的建议，按照省政府有关工作部署，进一步加强城市地下空间开发利用和城市交通拥堵系统治理，计划主要开展以下工作：
1、加强规划引领提升地下空间开发利用水平
指导各地科学编制城市地下空间开发利用规划、城市综合交通规划等相关规划，充分发挥地下空间在拓展城市发展空间、缓解城市交通拥堵、增强城市综合承载能力、保障基础设施运行等方面的重要作用。推动地下空间实现分层规划和利用，优先安排市政基础设施以及交通、人防、综合防灾等公共服务和公益性设施，做好城市深层地下空间统筹规划。紧密结合轨道交通、新区开发和城市更新等工作加强重点地区地下空间开发利用，建立地上地下立体综合交通网络。
2、积极推进地下基础设施综合管理信息平台建设
指导各地建立完善城市地下市政基础设施综合管理体系和建设协调机制，提升城市地下市政基础设施及地下空间安全韧性水平。加强城市地下空间信息化系统、智能运维系统的开发和运用，加快推进全省城市生命线安全工程建设，形成全省监管“一图览”、“一网管”，建立风险识别、预警研判、分级处置、闭环管理的制度体系，以及配套运行管理维护机制。
3、推进城市地下停车设施建设
继续推进实施 “停车便利化工程”，开展停车治理长效机制研究和重点区域停车综合治理。在做好居住、商业等配套地下停车场规划建设的基础上，加强地下公共停车设施建设，结合广场、学校操场、公交场站等公共设施建设地下停车场，继续推动停车设施“补短板”。推进人防工程建设与城市建设深度融合发展，切实提高人防工程综合利用效率。力求在城市中心区、人员密集区、交通拥堵区、轨道交通站点等重点区域，规划、储备、建设一批自建人防工程项目，平时优先考虑作为城市公共停车设施。
衷心感谢您对自然资源管理工作的关心、理解和支持，恳请继续对我们工作多提宝贵意见和建议。
（此页无正文）
江苏省自然资源厅
2023年6月10日
联 系 人：赵 雷
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