广东东莞，69个高清监控点遍布石龙繁华街区，被称为警方的“智能天网”。 CFP
日常生活中，摄像头几乎与我们如影随形。它一方面有利于维护公共安全，另一方面则可能对公民个人隐私产生威胁。“到处都是摄像头，谁知道是谁安装的？”对城市中遍布的摄像头，人们不禁发出了这样的疑问。记者在采访中发现，民众普遍认为身边的监控摄像头“很乱很神秘”。
近日，河南省出台《河南省公共安全技术防范管理条例》，其中规定，擅自传播公共场所的监控视频将被处罚。什么地方应该安装摄像头？谁可以安装摄像头？摄像头的背后是谁在看？摄像头拍下的内容会不会被泄露？摄像头安装、使用、管理，政府该如何担当？民众的诸多疑惑需要一一破解。
监控摄像头“乱象”丛生
“交管部门是为了治理交通，公安部门是为了管理治安，教育部门是为了管理教学，不同部门、单位都在安装，公共场所到处是摄像头。”北京市东城区某小区的马先生明显感觉身边的摄像头越来越多，“超市、停车场都有，甚至邻居都安装了，真有些乱。”
相信大多数人都有马先生的类似感受。不过，据媒体报道，我国的监控摄像头除了在安装、使用等方面存在问题外，还有别的“乱象”，比如，用于交通执法的电子眼工程项目外包，有的地方甚至连电子眼所替代的警察执法权也能外包。
“当下我国的监控摄像头在安装、使用和管理方面都存在问题。”谈起“摄像头乱象”，南开大学周恩来政府管理学院副院长孙涛教授说。
孙涛认为，在监控摄像头的安装方面，我国缺乏关于安装主体设置权的法律法规界定，包括哪级、哪个政府部门有权或经授权，可以在公共场所、准公共场所安装视频监控系统。在安装程序上，也没有建立和完善备案程序，这样导致公众的隐私权受到潜在或实质性的侵害后，难以找到相关的责任人或责任主体。
孙涛还表示，在使用和管理方面，我国部分监控设备的运转从监控“场所”变异为监控“个人”，视频监控资料未经合法程序即被浏览、复制、传播或用于商业目的。某些设置在公共场所的视频监控设备具有超出公共视线的观察能力。视频监控系统在很多省市政府系统的内部缺乏统一的技术标准，监控系统的技术应用和管理水平不适应社会需要。特殊情况下，需要接入的单位内部图像监控系统或直接使用相关单位内部图像监控系统的法律授权有所缺失。
对于“摄像头乱象”，中国民法学研究会副秘书长孟强有些担忧。他认为，如果没有强有力的管理，成千上万的遍布街头、道路、公园、广场、商场、银行、饭店、学校、社区的摄像头对公民的隐私权、肖像权可能造成侵害。网络具有瞬间传播性、不可逆转性，侵权的影像资料如果发布到网络上，后果将较为严重。
“各行其道”生“乱象”
是什么原因造成摄像头安装、使用、管理之乱？8月15日，记者在北京市海淀区中关村摄像器材专卖店走访时发现，购买者不需要任何手续就可以买到齐全的监控设备，监控摄像头被当作“普通家电”出售，从针孔到高清应有尽有，买卖无需办理任何手续。看来，极易购买监控器材，是造成“摄像头乱象”的原因之一。
“‘摄像头乱象’的出现，主要原因是与视频监控系统管理者相关的法律规定和管理程序不健全、不完善，主要体现在使用主体的权限、设备的规格、监控人员的资质及素质要求、监控资料及数据的复制、传播等方面。”孙涛说。
在孙涛看来，公众观念及监控摄像头使用者也是“摄像头乱象”产生的两个原因维度，一方面，在很多时候，多数人在观念上没有建立公共空间和私人空间概念，将摄像头“装”错地方。另一方面，监控摄像头使用者没有“呈现客观、全面、被动记录状态”，而是选择性地、主动地实施对个人行为的跟踪拍摄。
上海政法学院汤啸天教授在接受媒体采访时表示，“摄像头乱象”广泛存在，是因为我国目前监控摄像头的安装、管理只有各地自行制定的“办法”，远远没有上升到法律法规级别。
汤啸天认为，我国对于公共监控摄像头的管理还处于“起步阶段”，最大的问题是立法跟不上，都是“粗线条”。目前监控摄像头的安装、管理仍然无法可依。监控摄像头的安装，原则上应该要有规划和审批，但是目前还没有相关的国家规定，地方即便有也不够具体。此外，监控设备的技术标准也存在缺失。
“戡乱”还需政府出重拳
“监控摄像头的广泛运用既是我国电子科技进步的体现，也是社会治理所必不可少的技术手段，其在维护公共秩序、保护公共利益和个人权利方面起到了巨大的积极效应。”孟强说，监控摄像头在现代社会发挥着“不可替代”的作用，不能因为现有的“摄像头乱象”而完全否定监控摄像头的作用。
“政府应该运用立法手段，规定视频监控系统的安装主体及安装地点，规定政府和公共机构安装摄像头的数量、监控内容，管理办法和使用主体、使用程序等，明确允许进行投资的主体，并履行对社会和公众进行必要的告知义务。”孙涛强调，政府在解决“摄像头乱象”中应该发挥主力军作用。
孟强并不赞成专门立法解决摄像头的安装、使用及管理之乱。他表示，只要遵循各种法律的规则与精神，就可做到不越界、不侵权。
孟强进一步解释说，一方面，政府机关为了公权力行使需要，就要遵守公权力行使的普遍原则，并保护好行政相对人的合法权益。例如，在高速路上安装测速摄像头，就应当提前设置限速和测速告示，不能安设隐蔽测速摄像头，否则其目的就会“变质”。另一方面，如果是个人安装使用摄像头，就要遵循私权行使的普遍规则，不侵犯他人的合法权益。例如，在自家阳台安装摄像头防盗，不能将邻居阳台也纳入摄像范围，否则即构成侵权。
此外，孟强还表示，在强调对个人隐私权、肖像权保护的同时，必须注意公职人员此类权利的受限制性，因为对官员的监督关乎国家秩序和公共利益，此时官员个人隐私权、肖像权要在一定程度上让位于此。
“从长远看，安装视频监控系统的决策程序应当民主化，并将结果予以公开，以保护公民和被监控者的知情权。同时，对监控资料的保管和使用等进行必要限制。既然政府安装电子监控系统的宗旨是维护公共安全，那些无关公共安全并涉及个人隐私的图像信息就不能超越范围监控和使用。”孙涛说。（记者 王昊魁 通讯员 邓永飞）
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